民主与民生

实行地方民主自治才能走出集权分权困境

                                      

去年底《瞭望》周刊刊登文章，重提中央与地方关系，承认在中央与地方之间存在博弈，并提出要规范中央与地方关系，维护政令统一。文章还为建立新的中央与地方关系开出了药方，认为要明确中央与地方的职责与权力，逐步完善中央和地方的分级管理体制，建立规范的财政转移支付制度，以及中央与地方关系的法律化与制度化。

集权与分权，中央与地方关系的主题

中央与地方关系，并不是一个新话题，它贯穿于49年后的中国政治格局演变中。在改革开放以前，每一次行政体制的改革，中央与地方之间权力分配格局的变化都是其最显著的特点。建国后，在苏联计划经济模式的影响下，中国建立了行政体系和经济体系高度结合的社会制度，其经济结构附属于行政结构，经济目标的实现依赖于行政体系的职能。因为走高积累，优先发展重工业的道路，需要集中配置经济资源，客观上要求国家管理权力的集中，因此从建国到57年，大致体现出一个权力集中的过程。1956年4月，毛泽东在《论十大关系》一文中指出："应当在巩固中央统一领导的前提下，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。"根据这一讲话精神，57到58年开始了分权改革。

这一次改革产生了非常严重的后果，在"大跃进"掀进的政治狂热中，各地官员追求不切实际的经济指标，利用手中的权力集中资源，争相上马基建项目，致使经济秩序出现严重混乱，基本生活资料匮缺，出现全国性饥荒。到61年，中央不得不决定收回权力、强调统一，重新集权。第二次放权发生在文革中，因为对国际局势的错误估计，为了备战(第三次世界大战)备荒，要求各地建立独立作战的工业体系，建立所谓"工业省"，于是从70年开始，短短几个月的时间里，把一大批中央直属大型企业和事业单位下放到地方，并扩大了地方的财政、计划管理、物资分配等方面的权限。

长期作为中央政策执行机构的地方政府并无管理大型企业主持地方经济发展的经验和能力，这次放权导致管理上的混乱，企业生产受到严重影响，并因地方分割而影响了全国宏观经济目标。文革中国民经济处于崩溃边缘，文革结束后中央最重要的工作就是重新集权，调整企业隶属关系，并上收了部分财政、税收、物资管理权。

综观经济体制改革前的中央与地方关系，大致可以概括为如下过程：集权的体制存在官僚病、僵化、缺乏效率、职能简单化等问题，不能适应社会经济目标的变化，因此每次社会经济目标的改变都要求下放经济管理权力。但在政治权力格局并无大的变化的情况下，下放的行政权力失去了监控，权力被地方政府滥用，使得结果都远离了改革的初衷，引起了某种程度混乱，最后又不得不重新集权。也就是说，这一时期的分权与集权，主要指社会管理方面的权力分配，而政治体制本身并无大的变化，对行政权力的监督控制本身也随着分权和集权而变化，所以分权就意味着失控，而失控又必然要求集权，从而出现"一统就死，一放就乱，一乱就收"的怪圈。

之所以出现这样的结果，与当时一体化的计划经济体制是分不开的。计划经济下，经济发展目标来自于中央政府，中央政府制定政策，地方政府执行政策，中央政府根据政策的执行结果考核地方政府，考核标准体现为几大经济指标，无需其它考核指标。在集权时期，地方政府的行为有严格的制度规定；行政权力一下放，它必然利用这个权力追求作为考核标准的经济指标，而在指标之外的社会目标则受到损害。文革后，随着高层政治权力的稳定，中央提出了经济体制改革的目标，经济体制改革改变了政治经济结构一体化的计划经济模式，国民经济逐渐具有了独立性，使得行政体系的经济职能发生了很大的变化，也就使得中央与地方关系表现出新的特点来。

经济体制市场化产生分权的要求

经济体制改革从农村实行家庭联产承包责任制开始，联产承包责任制首先承认了以家庭为单位的农民生产自主权，84年开始的城市经济体制改革，通过承包租赁等多种形式，又逐步加强企业的自主权。宏观上，国家通过放弃生产生活资源的计划调配、开放价格等政策确立了市场的自主地位，国民经济日益成为一个自行发展，对行政体系的依赖逐步减小的经济体。市场经济体制与计划经济体制相比较，计划经济体制下经济发展的原动力在于政治结构中，经济发展目标来自于政治目标，同时经济运行的各个环节与行政体系紧密结合，国民经济各个方面都依赖于行政体系，依赖于政策；市场化改革使得经济发展的动力转移为社会自身，经济发展是社会的目标，国民经济中任何一个指标都首先依赖社会条件，而不是政治。在这样的情况下，国民经济调整与行政体系间的关系出现何种变化呢？

最明显的变化是国家的"经济管理职能"的改变。因为经济运行的独立性，国家不可能再参与经济运行的各个环节，而只能在其中某些环节发挥有限的影响，因此国家的"经济管理职能"被一些具体的、相互关联性不高的职能取代，比如市场秩序的监护人、国民基本生活水平的社会保障、以财政和金融手段调控经济周期等等。国家的经济职能的转变使得行政体系与国民经济间不再是一种单向作用关系，政策所作用的经济领域不再唯一受政策的影响，而受多种因素的影响，政策要达到其目的，必需结合影响经济领域的多种因素。也就是说，市场经济中，政策与具体的经济环境和经济条件高度相关，

如果说计划经济中，政策可以主要由领导人头脑中的蓝图或理想决定的话，市场经济所需要的政策就不再可能在高度集权的政治体制中制定。因为政策目标本身依赖于经济环境，所以决策必须要分散化，落实到相应的行政主体身上去。这成为经济体制的市场化对行政体制提出的要求，这个要求也是一种压力，推动行政体系内的权力分化。随着决策权力的下放，行政体系内部也体现出分化和独立趋势，上下级之间的考评和控制关系发生根本性的改变，这种改变是不同于以前任何一次分权改革的。

正是在这样的背景下，《瞭望》周刊文章提出中央与地方关系的新变化。文章指出，中央政府与地方政府之间不再只是完全的从属关系，而是"政治体系内以一定利益关系为基础并体现一定利益关系和权利结构的关系"，这说明地方政府具有了一定的利益主体的地位，有了自己独立而不依赖于中央政府的要求。因为这种变化，在中央政府与地方政府之间出现了一定程度的利益博弈，地方保护主义、围绕中央调控政策的博弈、征地拆迁中损害群众利益，以及违反中央政策、政商勾结等现象，则是一种体现。

当前中央与地方关系仍未摆脱分权集权困境

如果把改革开放以来的变化放到建国以来中央与地方关系的演变过程中看，就有必要问，改革开放以来的中央与地方关系，是否已经摆脱了集权与分权的困境？虽然我们说形成"一统就死，一放就乱，一乱就收"的局面与改革前国民经济与行政体系高度结合的计划经济体制有关，但具体来说，之所以导致一分权就混乱，是因为没有建立起相应的评价与考核地方政府的机制，地方政府的行为得不到规范所致。市场化改革改变了行政体系与经济体系的关系，提出分权的要求，但并不意味着地方政府的行为必然得到规范。

《瞭望》文章列举的地方政府损害中央政府权威的种种行为，说明市场化改革以来的分权化，仍然没有避免改革前的局面，仍然导致了某种程度的混乱。并且在二十多年的改革过程中，这种集权分权的循环也有所体现：随着分权范围的扩大，地方政府在财政、投资、立法等方面权力的扩大，80年代末90年代初逐渐出现各地盲目投资、重复建设，以及地方保护主义等现象，中央对于经济的宏观控制能力降低，经济发展有失控倾向。为了应对这一问题，94年实行了分税制改革，财政分配上向中央倾斜，中央财政力量加强，这一措施实际使得财政权力向中央政府集中，地方政府权力相对减弱。随后随着经济升温，又出现征地拆迁中的种种问题、官商勾结以及围绕中央调控政策的博弈。

针对市场化环境中中央与地方关系的新变化，《瞭望》文章提出要进一步规范中央政府与地方政府的关系，必需依法规范中央与地方的职能与权限，正确处理中央垂直部门和地方政府的关系。文章中也指出规范中央与地方关系的具体措施：要逐步完善中央和地方的分级管理体制，建立规范的财政转移支付制度。并提出了处理中央与地方关系的五原则，强调建立合理分权体制，以及中央与地方关系的法律化制度化。

仅仅着眼市场化提出的分权要求，着眼地方政府职能的独立性，文章中所提出的解决办法并无不妥之处，但联系到分权可能出现的权力失控问题，则可以看出问题并没有完全解决。如上所言，所谓"地方利益"，地方政府的独立性，来自于地方政府完成社会管理职能时环境条件的独特性，也就是说，在实现地方上的社会目标方面的独特性。这个利益实际指地方社会的利益，老百姓的利益。然而我们在地方政府的种种不当行为中却看到，无论征地拆迁，还是官商勾结等腐败行为，实际都形成对社会利益的侵害，而这种侵害却"影响到中共和中央政府的整体形象"，需要通过规范中央与地方政府关系来解决。这里明显出现了一个悖论：在地方与中央博弈时地方代表地方社会的利益，而在地方政府与社会的关系中，社会的利益却是由中央来代表的，那么地方政府究竟是不是当地社会利益的代表呢？由此可以看出，按照文章中开的的药方，并不能摆脱困境。

完善地方民主自治机制，规范地方政府行为

其实围绕对地方政府行为的规范来考虑，问题就很容易理解。在市场经济中，地方政府的地位确实具有双重性，一方面它是中央政府的派出机构，负责执行中央政府的宏观政策；另一方面，它是地方社会公共事务的责任者。在中央政府与地方政府的关系中，对地方政府行为的规范可以通过规范中央政府与地方政府的关系，通过这种关系的法律化制度化来实现，但在地方政府与社会的关系中，地方政府的行为由谁来规范呢？

在现有的体制下，地方人民代表大会是社会利益的代表，地方人民代表大会对地方政府的监督，起着规范地方政府在完成公共事务方面的行为的作用。如果这个监督是有效的，很明显，地方政府损害社会利益的行为应该得到制止，而不至于被中央政府作为一个严重问题。现在《瞭望》文章提出要通过规范中央政府与地方关系来解决这个问题，说明了目前的地方民主自治机制出现了问题。

在高度集中的计划经济体制下，地方政府是中央政府政策的执行者，而中央政府则是社会利益的代表，地方民主自治机制的重要性并不明显。市场经济体制下，因为决策权力的下放，中央政府对地方政府的规范越来越困难，这种情况下只能通过加强地方民主自治来实现对地方政府行为的规范。但是随着市场化改革的深入，中国政治体制改革的进程远远落后于经济体制改革，地方政府的独立性越来越强，而相应的地方民主自治机制却仍然流于形式，没有得到实质的加强，这导致分权过程中对地方政府权力的控制愈来愈弱。地方政府一方面可以在"地方利益"的名义下与中央对抗，另一方面又在经济发展的幌子下侵犯社会利益。《瞭望》文章提出了规范地方政府行为的一个方面，但仅仅这一个方面是不够的，要解决地方政府忽视人民利益、官员腐败、政商勾结以及政策倾向性导致社会不公的种种情况，最迫切的应该是进行政治体制改革，完善地方民主自治机制，使人民代表大会制度不再流于形式，起到它应有的作用。

【作者: 统计局的】【访问统计:】【2006年04月3日 星期一 10:08】【 加入博采】【打印】